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地铁轨道交通建设线路长、站点多，是城市的用地大户。“以前拿着材料一个部门一个部门地报件、跑审批，有时一个站点审批手续就多达1000多个。”在厦门轨道交通集团设计管理部负责项目报批工作多年的蔡长乐说，“多规合一”改革后，奔跑的“苦日子”就结束了――报件再不需要多跑，“一个窗口”收件、“一张表”受理，有的手续还立等可取。
▲厦门城市一角。资料图片 改革开放之初便被列为我国四大经济特区之一的福建省厦门市，近年来通过“多规合一”的改革实践，在构建现代化的城市空间治理体系方面做出了有益的探索，用实践成效解答了如何推进城市治理体系和治理能力现代化的问题，形成了以“多规合一”提升政府治理效能的“厦门模式”。眼下，这一模式与经验正在被重庆、哈尔滨、沈阳、大连等越来越多的城市学习和推广。 1“多规合一”不止是一个规划理念 厦门的“多规合一”实践，起步于2014年。当年，全国有28个市县开始“多规合一”试点、14个城市开始划定城市开发边界试点，厦门同时承担了这两项试点任务。通过4年来的试点实践，厦门不仅初步解决了空间规划冲突的问题，建立了空间规划编制和实施体系，而且通过创新规划管理体系、搭建空间信息平台，促进了业务协同和政府职能转变，推动了建设项目审批制度的改革。在这里，“多规合一”起步于规划改革但不止步于规划改革，而是通过对多个规划的理念融合与更新，构建了现代化的城市空间治理体系。 开展“多规合一”试点，首要而直接的动因，是要解决城乡发展和建设中多个规划各自为阵、相互冲突的问题。城市规划重点关注城市建设用地，国土、海洋、林业部门规划重点关注农田、林地等非建设用地，规划及管理一方面相互交叉，一方面却又未能实现全面覆盖（如乡村空间规划管理缺失）。通过比对发现，厦门仅城市规划与土地利用总体规划之间就有12.4万块差异图斑，导致约55平方公里的土地指标不能有效使用；同时，在城市生态控制区内还有40平方公里的土地为建设用地。 事实上，多头规划的管理体系还导致了行政审批效率的低下。在“多规合一”试点开始前的2013年，厦门的一条道路工程从立项到完成审批手续用了275个工作日，其中用地规划许可审批就用了53个工作日，涉及7个部门9个审批环节。这还是由市政府财政投资的项目，一般社会投资项目完成用地规划许可大约需要半年时间。 审批低效严重影响了厦门的营商环境。现实困境使厦门的城市管理者们意识到，解决规划“打架”问题、构建统一的城市空间规划体系，不仅是实现厦门科学统筹发展的必然要求，而且是促进高效透明的公共审批管理、推动政府治理能力现代化的必要手段。 2“一张蓝图”构建立体化城市空间规划体系 2014年，厦门市启动“多规合一”一张图编制工作时，有一个良好的基础，便是2013年制定的《美丽厦门战略规划》，这张统领厦门城市发展的战略性蓝图，提出了两个百年愿景、五个城市定位、三大发展战略、十大行动计划和共同缔造路径，也凝聚了全体市民对于厦门发展的目标愿景：规划草案被印制了70万份，分发到厦门每个社区的每家每户征求意见；政府派出了十几台宣传大篷车，向市民们宣讲这部战略规划。 厦门的“多规合一”，就是以这部得到市民共同参与并认可的战略规划为引领，对城乡规划、国土规划、发展规划、环保规划以及水利、林业和海洋等主要部门空间性规划进行的整合，形成部门基础数据工作底图。然后，通过协调各个部门的生态要素，形成最大公约数的生态管控边界和城市开发边界，强化刚性管控。在1699平方公里的市域范围内划定生态控制线981平方公里、城市开发边界640平方公里、海域及滩涂78平方公里，确定了各区的面积、人口、水资源等城市空间容量。同时，将生态控制线内细分为基本农田、生态林地以及水源保护区等，在城市建设区内明确划分生活空间与生产空间。以控制线为核心内容，厦门形成了“多规合一”的“一张蓝图”。 应该说，此时的“一张蓝图”还只是对厦门城市空间形态和容量的管控，为了使其真正用于规划实施与部门协同管理，2015年，厦门着手梳理了空间规划体系，以《美丽厦门战略规划》指导“十三五”规划编制，增强了“十三五”规划的空间属性，把重要任务、重大工程、重点项目落实到空间上，做到发展目标、空间坐标、用地指标相衔接，同时制定了年度发展计划，从而构建了“战略规划―‘十三五’规划―年度计划”为主轴的统一的规划体系； 2016年，厦门开始构建“全域空间规划一张蓝图”。新的“一张蓝图”融合城市总体规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划、环境总体规划等多个空间性规划，基本形成以生态为本底，以承载力为支撑，以开发边界以及海域为主要内容，涵盖生态控制线、城市开发边界、海域系统三大空间和纵向支撑的城市承载力四大板块的全域空间规划体系，实现了规划的全域空间覆盖。2017年，厦门将地下空间规划、市政管网、三维城市设计管控要素纳入“一张蓝图”，实现对地上地下各类市政设施的立体管控。到此，厦门的立体化空间规划体系基本建成。 3“一个平台”提供信息共享现代化手段 规划重在实施。厦门的“多规合一”实践不是把各类规划简单地叠加整合于“一张蓝图”，而是以此为基础，以信息化为手段，搭建了政府部门协同管理的“一个平台”，建立了信息共享、决策共商的管理机制。 “一个平台”将发改、规划、国土、环保、海洋、林业、水利、交通、教育、医疗卫生、农业等多个部门的8大专题共40项专业规划纳入其中，同时纳入了各部门11大专题53个子专题162个图层的空间规划数据及业务数据，以信息化手段支持空间信息即时更新和实时交互，实现了全市各部门之间的空间信息共享、业务协同办理及审批流程优化。“一个平台”还接入了厦门全市涉及项目审批管理的108个市、区部门的957个审批服务事项。目前，已有288个市、区级部门、指挥部等接入了“一个平台”，此外，普通的厦门市民也可通过接入“一个平台”开放的部分信息，了解自己城市发展的进程，为其主动参与城市规划、监督规划实施提供了现实可能。 “一个平台”还创新了项目生成机制，实现了业务协同，从而提高了行政审批效率。依托“一个平台”，发改、规划、国土等各相关部门在建设项目审批前期，就可分别落实投资、预选址、用地指标等条件，促使策划生成的项目可决策、可落地、可实施。各部门根据职能分工在网络上并行操作，通过平台公开交换项目信息和部门意见，提高了项目的落地效率和透明度。在项目生成过程中，规划部门充分发挥了“一张蓝图”的空间引导作用，强化了规划统筹项目的能力。项目生成完成后，通过“一个平台”形成项目库，成为项目储备、查询及后续审批的依据，实现与审批环节的无缝衔接，为审批提速创造了条件。此外，“一个平台”还根据实际使用情况，增加了“点对点”协调流程，实现了各部门间任意对象、任意事项的协调，提高了部门间的沟通效率。 据悉，厦门市建设项目生成机制于2015年运行以来，在平台上开展策划的项目达896个，生成项目582个，涉及总投资3000亿元以上，一般情况下均可在30个工作日内完成项目前期策划。2015年，单个项目策划生成平均办理时间为49.9个工作日；2016年厦门“全域空间规划一张蓝图”构建后，通过平台，单个项目策划生成平均办理时间缩短到22.9个工作日，提速54%。 4“一张表”受理推动行政审批制度改革 “多规合一”的实践过程，不仅是一个政府部门简政放权、有序协调、有效监管的过程，其所产生的综合效应，更是以现代化手段，提升了政府治理能力，推动了行政审批制度改革。 2014年9月和2015年11月，厦门依托“一张蓝图”信息化平台，分别推行了建设项目行政审批流程的两轮改革，使审批时限大幅压缩。在“多规合一”改革实践中，厦门又推行了“一张表”受理审批模式，实行统一收件、同时受理、内部流转、并联审批、限时办结。 “一张表”受理审批，即每个项目报建单位只须将申请材料上报给行政服务中心，由行政服务中心分配给各部门，相关部门可在平台上同时审批，行政审批模式由过去的“串联式”变为“并联式”，由多环节、多层次变为扁平化、高效率，既较大地减轻了报建单位的负担，也大幅提高了政府部门的行政审批效率。 厦门的政务服务平台实际上是一个“线上线下，虚实一体”的优化整合体。市政务服务大厅为“线下”实体综合部门，设有多个跨部门统一收件窗口、跨部门审批室、跨部门审批协调室等，实现“一窗收件”“一室办理”；具体业务审批流程是通过“线上”网络审批平台实现各系统、各部门的互联互通，从而实现依法、高效审批。
▲厦门市行政服务中心。资料图片 为了保障“一张表”审批模式的有效运行，厦门在全面摸清建设项目审批家底的基础上，再造了审批流程，优化了审批环节，精简了审批材料，从而压缩了审批时限。流程再造是将审批流程进行纵向和横向划分：横向分为建设管理类审批、投资控制类审批、用地类审批、申请人准备环节四条主线；纵向分为可研批复及用地规划许可、方案审查及工程规划许可、施工图审查、施工许可、竣工验收及备案5个阶段。 通过实行“分阶段并联审批、分主线并行推进”，消除了部门间互为前置、相互制约的现象，使审批流程更加科学、合理。审批环节优化包括取消项目建议书批复、施工合同备案等15项事项，取消建设项目审批前置审批110项，清理审批涉及中介服务事项50项；将16项与建设项目审批相关的行政审批事项、10项公共服务事项下放给区级政府部门办理，便利项目业主就近报件；以及将14个审批服务事项合并为6个，将“建设工程招投标报告”等25个行政审批、备案、行使初审权事项转为公共服务事项，实现“即来即办”。 同时，厦门调整了24个事项办理的前后关系，如：将政府性投资项目审批和征地补偿费用审核两个非行政许可事项转为政府内部审批事项，将财政投融资项目的可研性联评联审环节、上报市政府决策环节调到项目策划阶段完成，环评、节能、水保等事项改前置为后置，在策划阶段出具初审意见，正式审批手续延后至施工许可之前完成等，明显提高了建设项目的审批效率。 此外，厦门还率先全国在建设领域推行了负面清单制度和审批告知承诺制度，进一步简政放权，缩短审批时限，提升审批效能。政府制定并公布了修建性详细规划、水土保持审批、环保审批准入等6个行政审批负面清单，对获得准入的报件或者按照要求作出承诺并提交材料的报件审批，予以简化办理。 “一张表”受理审批模式运行后，报件者只要拿到一份办事指南，据此填写一张申请表单，准备好一套申报材料，便可在较短时限内拿到多项审批结果。其中，项目从立项到开工建设所须的申请材料由249项减少至93项。 “一张表”受理审批模式自2015年运行以来，厦门全市共受理了1803件次的申请，其中544件已经办结。 有一组数据或可在一定程度上反映厦门“多规合一”改革对于提高行政审批效率的贡献与成效：自2015年由“多规合一”推动的工程建设项目审批流程改革实施以来，厦门已有3855个项目以“并联方式”完成网上审批，从立项到竣工验收整个审批流程的工作时限，财政投融资项目压缩到40个工作日，一般社会投资项目压缩到35个工作日，带方案出让用地的社会投资项目压缩到17个工作日，小型社会投资项目压缩到12个工作日。 5“一套机制”保障改革创新规范运行 将制度创新与依法行政相结合，是厦门“多规合一”改革实践始终坚持的基本方向。市政府为确保“多规合一”改革顺利推进和规范运行，创建了一个“多规合一”的制度体系，建起了从设计、实施到监管的一整套“多规合一”运行机制，包括顶层保障、部门协调、监督监管、动态更新等方面的40余项制度。 一是建立了上下联动的领导机制。市委书记挂帅“多规合一”工作领导小组，定期召开专题会议，协调解决“多规合一”试点中出现的各种突出矛盾，加强对多个相关部门的横向协调，实现协同创新；纵向上建立市、区、镇（街）各级规划管理协同机制，同步推进“多规合一”改革，实现各个层面的资源统筹和主体协调。 二是建立了法律制度保障机制。率先推出全国第一部关于“多规合一”的立法，即《厦门经济特区“多规合一”管理若干规定》，使得 “多规合一”管理方式在厦门的推行有法可依。厦门还出台了《厦门经济特区生态文明建设条例》，将“多规合一”划定的生态控制线管控纳入地方立法，并通过制定《厦门市控制线管理实施规定》，明确生态控制线的管控主体和管控规则等，严格管控生态控制线范围内的各项土地利用和建设活动，推进生态文明建设。 三是完善了部门协调运行机制。通过制定一系列具体的改革实施制度和办法，在规范改革举措运行的同时，完善了部门协调运行机制。如制定的《落实“多规合一”推进建设项目审批流程改革实施意见》，明确了改革目标、具体措施以及适用范围，确定了各部门在“多规合一”改革实践中的职责，为“多规合一”审批流程改革提供依据；制定的《多规合一项目生成管理办法》以及各部门实施细则，明确了项目策划生成的程序、步骤、环节和各部门协调运行的职责；制定的《建设项目审批信息管理平台运行规则》，规范了各部门的信息共享要求和网上审批行为等。 四是建立了全方位监管机制。先后制定了《建设项目审批环节协调监督管理办法》《“多规合一”审批效能督查工作暂行办法》《事中事后监管工作指引》等制度，加强效能监督，实现“多规合一”审批全流程监督管理。 “多规合一”实践中，厦门还创新了监管方式，将监管与信用体系紧密结合起来。厦门出台了《厦门市城乡规划信用信息管理办法》，对规划实施过程中的建设、设计、测绘等建设项目参与者的信息进行采集、认定、录入、公布与监管，形成共享共用的信用信息提醒。根据信用信息采用守信激励和失信惩戒的管理方式遏制失信违法行为：信用信息良好者可享受容缺办理，减少日常检查频次，提供便利服务；失信者则被提高监督检查频次，严重失信者被列入“黑名单”。截至目前，厦门市规划信用信息库已有市场主体基本信息1000余条，其中进行良好认定336条，一般失信认定33条，严重失信认定3条。 如果说，当年厦门战略规划的制定广泛融聚了千家万户市民的意见，4年来“多规合一”改革实践中建立的现代化信息平台给普通市民提供了了解城市市规市情的机会，那么，“多规合一”改革实践所推动的行政审批制度改革及其综合效应，则让厦门的建设者们亲身体会到了政府现代化治理能力和效能提升带来的便利与变化。 与蔡长乐一样，厦门象屿开发建设有限公司开发部的王昱也是多年负责项目报件的“专业户”。她用一个例子简单地表述了自己对厦门“多规合一”后行政效能提升的深切感触：以往申报项目用地规划许可证，最少得18个工作日后才能拿到，“多规合一”改革后，办件时限缩短到8个工作日，去年又缩短到3个工作日了。 随着“多规合一”改革的深入推进，其所产生的带动与综合效应将会使越来越多像蔡长乐和王昱这样的城市建设者深深感受到，在现代化城市治理体系下建设城市的快乐。 （编辑：Wendy） |
