城市更新,青岛怎么解?
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城市更新,青岛怎么解?

万象更新,再赴征程。

伴随着社会经济不断发展,我国城市化的进程不断加快,人们生活水平亦得到稳步提升,但当城市基础设施的覆盖跟不上城镇化的水平,“城市病”也便显现出来。

住房拥挤、交通拥堵、环境恶化……当城市病成为我们便利生活的阻碍,如何在经济社会发展提升的同时,将这些问题一一化解,成为当代城市都要面对的现状。

以特大城市上海为例,早在多年前就已经开始了对城市病的调控,多年的时间,上海采取了限制人口、完善基础设施、城市功能外扩等诸多措施,这些举措实际效果如何?对于同样亟待纾解城市病的青岛来说,又能从上海的经验中得到哪些启示?

城市心观察第560期

撰文/©张慧

审校/©博雅

治理城市病,城市发展绕不过的课题

所谓“城市病”,实际上是城市化进程中的一种拥挤效应,当城市发展到一定规模,城市供给无法满足日益增加的城市需求,引起了社会效率的下降,从而造成社会成本高于个人成本的拥挤或排队现象。

而当前,我国正处于城市化加速发展的时期,城市化率从1998年的30.4%到2019年底已经提升至60.60%。也就是说,城市化是我国经济社会发展的必经之路,于是,“城市病”也便成为摆在各大城市面前绕不开的“课题”。

当然,这并不是说,城市加速发展的道路上必然会出现城市病,但实际城市化覆盖的过程中,难免会因为人口、资源的过度聚集,带来宜居度和各种边际效用的下降,从而出现人口膨胀、交通拥堵、房价高涨、资源环境承载力不足、雾霾天气频现等现象,而这些都是我们熟悉的“城市病”的典型特征。

城市化的推进已不可逆,面对不断出现的城市病,我们要做的就是积极应对、及时解决。那么,造成城市病的原因是什么?其实很大程度上都是来源于供需关系的不平衡,当基础设施、公共服务、环境资源供不应求,便会形成城市拥挤现象,表现成为充斥在我们生活中的各项“城市病”。

因而,治理“城市病”的关键便在于协调供需关系。应对人口激增,需扩充城市范围;应对交通拥堵,需提高公共交通的覆盖范围和使用率;应对公共服务的不足,需加速完善城市功能和基础设施……具体到行动上,却还是需要借鉴“成功者”的经验。

从国际经验看,解决大城市病问题基本都用“跳出去”建新城的办法;从我国经验看,改革开放以来,我们通过建设深圳经济特区和上海浦东新区,有力推动了珠三角、长三角的发展。

尤其是有着悠久历史的上海,在纾解城市病方面已然形成了一套“上海做法”。

应对城市病的“上海做法”,成效如何?

上海的超前发展,使得这座城市的“城市病”也出现得更早一些。实际上,从上海成为能代表中国的大城市开始,人口就作为上海“大城市病”的主因成为被调控的对象。

在全国各大城市不断更新落户政策、纷纷加入“抢人大战”的今天,上海把常住人口不超过2500万作为长期调控目标,持续严控人口的行动显得尤为“特立独行”。

而一直以来,上海的人口疏解和调控目标都是和上海建设“五个中心”以及解决上海的“大城市病”相伴而生的,人口疏解则作为达成后者目标的手段而存在,即应对城市发展到一定阶段出现的交通拥堵、环境污染、房价过高等影响城市人居体验的各种问题。

从目前上海的人口总量来看,其严控人口的行动有了一定的成效,2019年上海的常住人口总数2428.14万人,较5年前提出“常住人口不超过2500万”目标时的2425.68万人,仅增长不足3万人次。

那上海的“城市病”得到纾解了吗?

答案是否定的。且不说上海房价大幅下跌的可能性微乎其微,就连和人们生活体验关系最密切的交通问题,也伴随着人口外扩、通勤时间拉长而变得更为拥堵。

显然,上海对人口的疏散并不是能够解决“城市病”的有效措施,独立经济学家、国家发改委城市和小城镇中心原主任李铁也认为,“大城市病”问题在于城市的治理方式而不是人口。

当然,上海应对“城市病”并不是只有这一项措施,其人口疏解政策是和建设“五个中心”相伴而行的,明确提出“以产业升级调整人口存量,以功能疏解调控人口增量,有序疏解部分城市功能,促进人口合理分布。”

也就是说,不能以行政手段简单把人“赶出”中心城区,要把中心城区的产业也疏解到郊区,并且在郊区建立完善的公共服务。否则,城市功能辐射不到,难免就会出现人们一边抱怨大城市拥挤,一边不断向大城市集聚的现象。

这一做法与国际上“跳出去”建新城及我国近年来的“城市群”战略有着异曲同工的效果,都是通过将城市非核心功能转移至周边区域,再依靠与区域的协同来缓解人口、交通、环境等多方面的压力。可以说,治疗大城市病,区域协同的力量不可忽视。

就长三角来说,长三角城市群大中小城市齐全,拥有1座超大城市、1座特大城市、13座大城市、9座中等城市和42座小城市,各具特色的小城镇星罗棋布,城镇分布密度达到每万平方公里80多个,是全国平均水平的4倍左右,常住人口城镇化率达到68%。城镇间联系密切,区域一体化进程较快,省市多层级、宽领域的对话平台和协商沟通比较通畅。

例如在江苏昆山花桥,借助交通基础设施对接和产业结构错位配套,成为承接“上海要素”转移促进自身发展的典型案例。依托我国首条跨省运营的城市轨交线路——上海地铁11号线昆山花桥段,使两座城市描绘出了同一张“生活版图”,也让花桥从昔日的小镇蜕变成昆山对接上海的东大门。

近年来同样加速对接上海的青岛,在交通和产业的互联互通之余,是否也能从上海“城市病”治理的做法中找到关于城市更新工作的发展启示?

城市更新,青岛的施策着力点在哪?

乘车上班,拥挤不堪;到医院就医,人满为患;欲安家落户,房价高涨……伴随着青岛的经济水平、城市知名度实现极大提升,城市发展的过程中的“城市病”也成为困扰城市治理的一大难题。

针对城市病治理,近年来青岛采取了多项措施,虽也取得了一定的效果,但对人们生活的宜居度和便利度的提升,却并不明显。对比在此领域深耕多年的上海,青岛能够得到哪些启示?

首先,上海高涨的房价并不能为青岛提供借鉴意义,上海控制人口进入的做法对青岛而言也并不可取。当下正是青岛加速人口增长的关键期,为“抢人”,青岛不断放开各项政策:降低落户门槛、加推人才公寓、加大人才补贴、加快人才培养……

其次,在解决交通拥堵方面,相对于上海的交通饱和状态,青岛市内的轨道交通可以说是近年来刚刚起步,从2015年底青岛首条地铁线路开通,青岛的地铁线网的覆盖范围逐渐增大,未来将形成总规模16条约807km的远景规划年线网。

2014年,青岛成立了交通拥堵治理工作指挥部,随后几年,青岛在交通缓堵方面取得了明显的进展,连续多年上榜中国城市“缓堵”名单,交通拥堵排名由2016年的第19位、2017年的第40位,到2019年已下降至第82位。

但上海通过建设“五个中心”外散人群的做法,是可以适用到青岛的。即:将城市非核心功能外散到城市中心之外的区域,也就是我们认为的加快新城、新区的建设。当然在人群外散的同时,也应该匹配完善的产业结构和公共服务,毕竟居住区位可以被疏散到新城、新区,若就业、公共服务仍然停留在中心城区,疏散只会拉长通勤距离,导致城市“越疏散越拥挤”。

在这一方面,青岛近年来加快北部副中心城阳区发展、推进即墨“撤市划区”,以及大力支持功能区建设等,都能够达到这样的效果。

而上海纾解城市病最成功的做法——推动长三角城市群建设,融入区域协同、不断调整城市功能,更加值得青岛学习。不管是胶东经济圈还是山东半岛城市群,都应该是青岛接下来布局的关键。

对于上海而言,要立足长三角,从长三角城市群、长三角区域一体化、长江经济带发展的角度,进行非核心城市功能疏解,研究上海的功能怎么与周边地区进行合理分工,形成优势互补。对于青岛而言,同样如此。

城市发展,做到有“舍”才能有“得”。在发展理念上,要舍速度,得效益;在产业选择上,要舍低端,得高精尖;在产业调整疏解和布局上,也要敢于舍局部和眼前利益,进而实现更为长远的发展。

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